国家土地督察北京局开展不动产登记职责机构整合专项督察纪实
国家土地督察北京局开展不动产登记职责机构整合专项督察纪实
两年多来，在我国行政体制改革中，一项重大变革由上而下推进实施，逐步改变了我国不动产登记的行政体制、组织架构和运行基础。这项重大改革，就是建立对健全现代产权制度、提高政府治理水平、方便企业群众、促进市场经济发展等方面具有重大意义的不动产统一登记制度。
作为国务院机构改革和职能转变方案的重要内容，不动产登记职责机构整合是建立实施不动产统一登记制度的组织保障。2015年年底前不动产职责机构整合要全部完成，这是国务院下的“死命令”，并将其列入了国务院大督查范围，对推进工作不力或不作为等突出问题，将实行严格问责。
为此，不动产登记工作部际联席会议9个成员单位分工合作，国土资源部全力推进；9个成员单位达成一致，并经今年4月28日国务院第90次常务会议审议同意：国土资源部9月份部署国家土地督察机构，开展不动产统一登记职责机构整合专项督察，打响不动产登记体改的“大决战”。
自2013年11月20日国务院常务会议决定整合不动产职责、建立不动产统一登记制度以来，各项工作以“反弹琵琶”的方式，从基础做起，已经取得了重要进展，但有些方面离国务院的要求还有距离。在离今年年底“死命令”时间大限仅有80多天之时，市县的整合任务还没有过半。这就要求国家土地督察机构铆足干劲、聚力冲刺。国家土地督察北京局立即响应，严格按照部党组、总督察的要求和不动产登记“职责明确、机构健全、上下衔接”三项标准，在部有关司局和单位大力支持配合下，举全局之力强力推进，有力推动了华北地区不动产登记职责机构整合工作。据不完全统计，专项督察以来，北京督察局共组织全局30余名督察干部组成5个督察组，对督察区域开展4轮实地督察，涉及督察区域61个市（盟）、212个县（区、旗），共组织召开或参加各类联席会、现场会及座谈会22次，组织不同层次的宣讲71次， 涉及人员1400余人。
12月7日,北京督察局召开局务会，局党组书记、局长李永杰在对不动产专项督察工作进行每周例行调度，听取地方进展情况后说：“本周是‘算账’前的最后一周，请大家对地方的同志讲清楚，过了这周就再也没有下周了！”为了确保专项督察任务如期完成，该局自我加压，要求各地提前半个月完成工作，并且在落实“职责明确、机构健全、上下衔接”要求上要做到职责、机构（包括事业单位）全部到位。12月15日，北京督察局如期向华北五省区市政府正式通报不动产统一登记职责机构整合进度情况，并着手准备向国务院提出问责建议的有关工作。所幸，五省区市整合工作在此前数日，经过近80余天强力的督导和地方的努力，终于全部完成。
“安民告示”
9月8日，不动产登记专项督察正式作出“安民告示”：国家土地总督察办公室发出通知，要求各督察局向省级政府发出开展地方不动产登记职责机构整合情况专项督察通知书。
该通知明确，重点监督检查按照《不动产登记暂行条例》和国土资源部、中编办联合印发的《关于地方政府不动产登记职责整合的指导意见》、《国土资源部办公厅关于加快落实不动产登记职责整合工作任务单通知》要求，地方各级人民政府不动产登记职责机构整合到位情况，督促各地加快推进整合工作，确保2015年年底前各级不动产登记职责机构整合工作基本完成。
10月10日，国土资源部又召开专项督察培训视频会，国家土地副总督察指出：“部党组将专项督察的任务交到我们手里，这是一份沉甸甸的责任……我们必须以强有力的手段和切实可行的方法，凝心聚力打好这场攻坚战。”
为了提请五省（区、市）对这次专项督察和不动产统一登记职责机构整合工作的足够重视，北京督察局精心谋划专项督察第一步：由督察专员向五省区市政府领导当面送达《专项督察通知书》。通过见面，明白无误地向地方政府讲清楚，专项督察的结果年底必须报国务院，对推进工作不力或不作为等突出问题，国务院将实行严格的问责，并宣传了有关政策精神，开了一个好头。
对症下药
实际上，北京督察局提前介入，年初与各省（区、市）政府及国土资源行政主管部门对接年度工作时，就将不动产职责机构整合相关工作作为重点进行了沟通与衔接，要求地方务必高度重视，做到早谋划、早启动，加强组织协调，强化保障措施，落实经费保障，认真组织实施好各项工作，确保年内整合完成各级不动产登记职责和机构整合工作。总督察办的通知发出后，北京督察局迅速行动，举全局之力强力推进。
建立工作机制，确保协调到位。一是建立实施全局专项督察工作总调度机制。“一把手”负总责亲自抓，各省（区、市）负责专员具体抓。局党组建立每周工作调度制度，每周一上午召开专题会议，由审核处梳理、汇报当周工作开展情况、各省（区、市）工作进展情况及工作中的困难、问题等，局党组对相关重大问题和需要研究的政策性问题进行研究，并作出下一步工作指示。二是强化与总督察办、不动产登记局的沟通协调。局审核处及时汇总、分析地方反映的具体问题和实际困难，对工作中掌握的问题、倾向，及时通过总督察办与部不动产登记局沟通对接，统一督察标准和口径。
以问题为导向，把准重点难点。按照姜大明总督察 “带着问题开展专项督察，对尚未整合到位的地区，要深入分析原因”的指示，北京督察局党组要求5个督察组“把困难估计得更充分一些，把措施准备得更周密一些，及早做出预案”，提前介入、及早行动，9月中旬对华北五省（区、市）28个市（区、盟）进行了首轮实地调研督导，了解了情况，掌握了重点。
10月10日培训视频会后，地方不动产登记职责机构整合专项督察工作正式启动，北京督察局进一步加大专项督察工作力度。5个督察组结合前期调研掌握的情况，对华北地区不动产登记职责机构整合工作推进缓慢原因进行深入分析，排查出华北地区普遍存在的3个问题：地方政府特别是省级政府在推进不动产登记职责机构整合的统筹领导作用尚未发挥，部分地方政府及有关部门对推进不动产统一登记制度的意义和重要性认识不够，地方工作中存在一些客观困难。
针对这些问题，结合华北五省（区、市）实际情况，进行分类研究，形成了具有针对性、操作性的督导工作安排——
抓领导重视。切实强化对党委、政府主要领导的督促督导。督察组看到，地方党委、政府主要领导对不动产登记职责机构整合的重视程度直接决定着整合的成效，甚至起着决定作用，须将抓好各级党委、政府作为推动不动产登记职责机构整合工作的根本和关键。为此，督察组一抓督促省级政府发挥主体责任，推动省级层面的指导意见、规范等配套文件出台印发；二抓督促省级政府将不动产登记职责机构整合纳入省级政府督查工作范围，对推进工作不力或不作为等突出问题实行约谈、问责；三是紧抓对各级党委、政府强化督促督导。
抓思想认识。5个督察组每到一地，都与各市、县（市、区）党委、政府“一把手”、主要领导及国土、住建、林业、农业、编办等涉及不动产统一登记职责机构整合的相关部门领导召开现场会，宣讲党中央、国务院对不动产登记工作的要求和《不动产登记暂行条例》等相关政策文件精神等、不动产统一登记职责机构整合的重要意义、工作安排、时限要求等，从解决认识问题入手推动工作。同时，加强政务信息和新闻宣传，专项督察工作开展以来借助局网站和有关新闻媒体刊登报道20余篇，努力营造有利于工作开展的舆论环境。
抓示范带动。一是充分发挥先进地区的示范效应，在华北地区广泛介绍推广北京市不动产登记职责机构整合好的经验做法，推动天津市有关地区赴北京市学习调研不动产职责机构整合工作。二是针对省域范围内部分地方政府认识上有偏差、不同地市之间持观望等待态度、存在互相攀比的情况，督察组督促督导各省级政府总结推广职责机构整合较快市县的经验和做法，通过召开现场会等渠道发挥示范带动作用，营造“比、赶、超”的氛围。
抓严格审核。各督察组严格按照国务院、部相关文件及专项督察的要求，对华北地区不动产登记职责机构整合上报进展情况进行严格审核，查看省、市、县（市、区）发布的文件400余份，将不符合要求、未按照规定落实人员和编制的市县材料退回，同时核减上报完成整合工作的数量，要求各市、县（市、区）按照要求严格落实后再重新上报，保证数据不含水分、工作不打折扣。
抓强化督导。专项督察期间，北京督察局各督察组对华北地区36个市（盟）进行了全覆盖督导，并在第一轮实地督导、调研掌握情况后，筛选出一批重点、难点市（县）加大督察频率，进行了多轮督导，对个别“难啃的硬骨头”甚至实现了4轮督导，切实向地方政府传导了压力，进行了“手把手”指导。同时，及时掌握和分析各地不动产登记职责机构整合进展，定期将所有市县工作进度一一排队，给所有市县一一“裸晒”、一一比排，灵活调整实地督察地区和工作方式，提高工作的针对性和精准度。
抓攻坚克难。北京督察组通过重点督促北京市机构人员到位、办公场所到位、经费保障到位、业务培训到位、资料移交到位、全面发证到位等“六到位”，不仅赴市政府和所有16个区政府召开区委、政府领导以及国土、住建、林业、农业、编办等20多个相关部门参加的座谈会，还赴所有16个区级不动产登记中心和所有办证大厅进行了实地走访核查。由此，有效推动北京市整合工作在原来的基础上上了新的台阶和水平，率先全面完成市县级职责机构整合，率先面向全市（省级）范围提供不动产统一登记发证服务。天津督察组针对天津市不动产登记职责机构整合工作初期进展较慢的情况，及时分析提出了工作建议，最终督导天津市出台了市级及区县级职责机构整合文件，《天津市不动产登记条例》草案也经市政府常务会议审议通过并提请天津市人大审议。10月，天津的整合工作就取得了突破性进展。河北督察组以“整合到位”为工作重点，赴各地核查不动产登记机构的职责整合、机构设置、人员整合、资料移交、窗口设置等实际工作，推动整合切实到位。山西督察组梳理出太原、吕梁、长治等进展相对较慢地区，通过多轮实地督导、当面或致电对接政府主要负责人等方式，严格要求落实责任、形成合力、统筹推进、加快进度，推动整合工作取得进展。内蒙古督导组选取农林牧矛盾突出的呼伦贝尔市开展专项调研，分别召开了盟市及旗县两级共3次座谈会，深入调研农林牧用地管理矛盾，听取国土、林业、草原部门相关同志的情况介绍，探讨困难和问题，研究提出对策建议，打开了工作的突破口，促进市县整合进度有了大幅提升。特别是国土资源部党组成员、副部长王广华带队赴内蒙古调研不动产统一登记工作期间，北京督察局借此机会，建议邀请推进工作较慢的呼和浩特、包头、鄂尔多斯三市政府负责人参加座谈会，有力推动了难点地区问题的解决。
不能不提的是，国土资源部领导高度关注华北地区不动产登记职责机构整合专项督察工作。专项督察期间，包括总督察在内的多位部领导带队深入河北、内蒙古等地，上门督导，靠前指挥，有力推动了华北地区专项督察工作的开展。
上下联动
改革难免要打破利益格局。不动产统一登记职责机构整合涉及单位权力、人员划转、编制身份、职位调整、领导职数、职能切割划分等，牵扯面广，艰巨复杂，既需要各级党委、政府足够重视、履行主体责任，又需要各级国土资源部门及时跟进、积极作为。华北五省区市各级党委、政府领导都十分重视，加强组织、采取措施推进整合工作，一些地方的工作还较为超前，将不动产统一登记推进到立法层面。
省级领导均高度重视，加强组织，构建机制。北京市委书记郭金龙、市长王安顺高度重视、及早部署，该市在专项督察之前就完成了全市各级不动产登记职责机构整合。天津市代理书记、市长黄兴国对全市不动产统一登记工作作出批示，要求“各部门十分用心把不动产统一登记工作做好，做出一流水平。”河北省政府领导多次作出指示、提出要求，采取多项有力措施，强力推进工作落实；张杰辉副省长要求各市、县政府必须按照整合时限，只能提前、不能落后，对未按期完成整合任务的市、县，省政府公开通报、严肃问责；省政府分管副省长分别致信各设区市及辛集市、定州市市长，督促逐项对照目标任务和时限要求查找薄弱环节，采取针对性措施，确保如期完成工作任务。山西省李小鹏省长、高建民常务副省长几次作出批示，要求相关部门共同做好职责整合工作；国土资源厅许大纯厅长利用下地市调研、在省里开会的机会，向各市领导宣传不动产统一登记工作；8月初省国土资源厅联合省委组织部，在省委党校举办了“学习贯彻《不动产登记暂行条例》全面推进全省不动产登记工作”专题培训班，并编印《不动产统一登记文件资料汇编》下发各市县参考借鉴。内蒙古自治区副主席王波多次主持召开全省会议、厅级联席会议，加快推进不动产登记工作。
同步开展各项整合工作，对下采取有力的督促措施。专项督察启动后，北京市按照北京督察局的要求，推进事业单位整合工作。天津在认真总结相关工作经验基础上，按照部有关要求，全方位、高标准开展各项整合工作：在登记机构办公场所选择方面，以便民为首要原则，利用原房地产交易中心办事大厅开设不动产登记窗口；在登记系统建设方面，选取具有代表性的区县进行程序测试核验并做好应急处置方案；在登记档案资料移交方面，在摸清各类登记底数的情况下，以质量为原则，整理规范验收后移交。河北省政府督查室、省纪委驻国土资源厅纪检组、省国土资源厅组成5个督导组，由厅级干部带队，按照分包到市、巡查到县、责任到人的要求，从10月中旬开始对各地政府开展不间断巡查督导；各市每天向省里报告情况，省每周向各市政府和市委、市政府主要领导通报进展情况、各地工作排序，及时通报进展快的地方，指名道姓通报进展慢的，同时将情况及时报国土资源部、北京督察局，抄送省委组织部、省监察厅；省政府办公厅和国土资源厅分别于10月13日、11月17日召集各市政府办公厅（室）负责人和国土局主要负责人，调度重点工作进展。山西省国土资源厅10月底组成6个督导组，由厅领导带队，对各市不动产统一登记工作进展情况进行督查；在省国土资源厅外网上设置专栏，实时公告全省不动产登记工作动态，形成“比、学、赶、超”局面，加大对社会宣传力度。内蒙古根据各地共性，兼顾一些地区土地类型多样，农牧带农牧矛盾、林牧矛盾、农林矛盾相互交织等情况，因地制宜地推进整合工作。11月，内蒙古自治区政府成立由政府副秘书长带队的整合工作专项督导组，对部分盟市进行督导等。
一些地方工作较为超前，深化配套建设。天津市将市不动产登记条例列入市人大2015年立法计划，成为全国首个将不动产立法列入地方性法规的城市。10月，条例草案经市政府常务会议审议通过并向天津市人大提请审议，《天津市不动产登记规范》、《不动产权籍调查规范》等配套文件的起草工作也同步启动。
在北京督察局正式通报不动产登记职责机构整合工作情况之前召开的局务会上，李永杰局长这样总结这次专项督察：“通过两个多月的工作，我们圆满完成了国务院、部党组交给的任务，体现了我们这支队伍忠诚、干净、担当、从严从实的良好精神风貌，用实践诠释了‘三严三实’的核心要义。”