赖永添 张爽|文
中国资产评估行业是上世纪八十年代末在国有企业改制的基础上发展起来的，在中国社会主义市场经济体制的建立和完善过程中发挥着越来越重要的作用。但由于历史和现实原因，目前中国资产评估行业注册资产评估师、注册房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员和旧机动车鉴定估价师等六类专业资格，分属财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、保监会和商务部五个部门管理的体制，严重阻碍了行业的健康发展。因此，本文通过建立资产评估机构注册制，寻找破解“五龙治水”困局的有效路径，以积极推进资产评估立法进程。
一、中国资产评估行业存在的主要问题
中国资产评估行业产生时间不长，发展迅速，但也面临不少问题，严重影响着评估行业的规范发展。这些问题主要有：
（一）资产评估行业法制建设不健全。
中国资产评估行业发展近20年，有关评估管理的规定散见于不同的法律、法规和规章制度中。多年来，资产评估行业以1991年国务院发布的《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）作为基本法律依据，以1996年原国家国有资产管理局发布的《资产评估操作规范》作为执业规范，资产评估准则从2000年开始发布，至2008年形成基本完整的准则体系。土地估价则于2001年发布《城镇土地估价规程》和《城镇土地分等定级规程》两个国家标准，2003年发布《农村用地估价规程》等行业标准。房地产估价于1999年发布国家技术标准《房地产估价规范》，2003年发布《城市房屋拆迁估价指导意见》，2006年发布《房地产抵押估价指导意见》。
目前，政府部门、行业协会、评估机构及其评估师、评估委托方的职责、权利与义务都缺乏法律约束，规范管理无法可依。各部门制定的相关评估规章制度，有的规定过于原则，有的规定已经过时，有的规定相互矛盾。由于没有统一的评估法律，行业准入制度、执业准则、职业道德规范等共性问题难以统一，评估机构和人员违规执业的责任难以有效追究，行政垄断、行政干预、委托方权利义务等行为难以有效规范，一些评估委托人、掌握评估业务资源的单位或者个人、报告使用人干预评估执业、索要回扣、恶意使用评估报告等行为，也难以有效遏止。
（二）资产评估行业管理体制不统一。
现行资产评估行业 “五龙治水”的管理体制，不仅增加了政府监管成本，也加重了评估机构的负担，不利于公共管理形象的树立。
一是多头管理造成评估市场分割。按照现行管理体制，企业需要整体资产价值评估时，由于涉及土地和房地产，导致本由一家机构可以完成的评估业务，却要肢解给分别具有资产评估、土地估价和房地产估价资格的三家机构进行，甚至重复委托评估，加重了企业的负担。
二是多头管理直接影响评估结果的完整性和准确性。国有企业改制实践中，进行整体资产价值评估时，资产评估机构直接引用经备案的土地估价结果，却不需承担土地估价结果合理性的责任。由于土地估价以企业申报的土地宗数(含账外的划拨土地)进行评估，不太关注账面记录的情况，而资产评估机构引用土地估价结果时也不与账面记录对接，往往产生与资产评估的土地范围不一致的问题，导致评估结论的错误。例如，某中央企业账面记录的5宗地，在1994年清产核资时按土地价值的50%入账为2250万元，之后在2000年又通过划拨方式取得了3宗地，发生的补偿费用已全额列入当期成本。该企业在H股上市评估中，根据国有土地使用权证书申报给土地估价机构的是8宗地，土地估价机构评估值为12458万元，资产评估机构直接引用后，资产增值率达454%，分析时称“土地增值原因是由于国民经济的快速发展，地价大幅上涨所致”。这种问题，在国有企业改制中较为普遍。
三是多头管理阻碍评估机构做大做强。由于行政监管主体不同，评估机构要想从事相关资质业务，必须单设法律主体，造成评估机构业务单一，规模过小，既增加了管理成本，又不利于评估机构的做大、做强，无法与跨国评估机构展开有效竞争。
（三）各自为政、政出多门，同一行业不同规则。
一是市场准入门槛高低不同。各个行政部门有的既管评估机构又管评估师，有的只管评估机构不管评估师，有的则均由行业协会管理，各有一套制度体系，基本的市场准入条件都有天壤之别。最基本的市场准入条件是拥有专业人员，《资产评估机构审批管理办法》（财政部令第64号）规定：合伙制的资产评估机构，需要5名以上的注册资产评估师，公司制的需要8名以上的注册资产评估师。土地估价和房地产估价机构的设置门槛明显低于资产评估机构，《房地产估价机构管理办法》（住房和城乡建设部令第１４号）规定：三级资质的房地产估价机构只需要3名以上专职的注册房地产估价师；而《关于对土地价格评估机构进行登记管理有关问题的通知》（1995国土〔籍〕字第10号）更是规定，具有2名以上土地估价师即可在所在地市县范围内申请从事土地估价业务，这如按资产评估管理规定，是无法满足评估报告实行“三级审核”质量控制基本要求的。
二是评估基本准则、标准和规范不统一。行业管理体制不统一，势必造成评估基本准则不统一、评估方法标准不统一、职业道德规范不统一、评估报告格式不统一等种种弊端。不仅给评估执业增加了困难，而且使委托方难以理解和把握，直接影响了资产评估行业作为中介服务的公众形象。
三是评估程序要求不一致。从目前行业实践看，不同评估类别对评估程序的繁简要求很不相同，资产评估程序要求注册资产评估师应当执行明确评估业务基本事项、签订业务约定书、编制评估计划、现场调查、收集评估资料、评定估算、编制和提交评估报告、工作底稿归档等8个程序。而其他评估类别则无需执行如此复杂的程序，尤其是，有的评估类别对现场调查都没有严格规定。这也导致即便是对同一资产进行评估，不同类别评估师的工作量也大为不同，评估的结果也就不尽相同。
四是评估法律责任不完善、不统一。现有评估法律责任规定不完善，并且散见在不同的法律法规中，缺乏系统性，无法对评估违法行为进行有效惩处。评估师与评估机构的权利责任不对等，致使他们的合法权益难以得到有效的法律保护。另外，各个行政部门对机构和评估师的管理方式不同，造成行政部门具有的处罚权、处理权不一致，相应地，各类别评估师和评估机构所承担的法律责任也就存在差异。
二、改革资产评估管理体制机制需要务实推进
目前，《资产评估法（草案）》已经全国人大常委会第二次审议，其中关于管理体制的规定，显出了面对 “五龙治水”局面的许多无奈。因此，在资产评估行业现有管理体制短时间内不可能有根本性改变的情况下，应当采取务实态度，做出缓解“五龙治水”对评估行业发展桎梏的制度安排，给资产评估行业发展创造稍为宽松的环境。
（一）继续实施行政许可制度是资产评估行业的必然选择。
行政许可制度作为行政法律体系的重要组成部分，是平衡权利与权力之间关系的一种制度安排。2004年开始施行的《行政许可法》就充分体现了行政许可法的价值取向：第一，保护公民、法人和其他组织的合法权益。其具体体现为行政许可的设定和实施，应当依照法定权限、范围、条件和程序，应当遵循公开、公正、公平，便民，信赖保护等原则；第二，维护公共利益和社会秩序。公共利益和社会秩序并不脱离公民的权利和自由而单独存在，对公共利益和社会秩序的维护，也是从根本上维护大多数人的利益。对权利和自由的形式要有一定的限制和监督，是行政管理的任务之一。
资产评估行业为全社会提供专业判断服务，评估人员需要运用法律、经济、物理、化学等学科知识，遵循一定程序，按照一定方法，对资产价值进行评定估算。这种执业特点决定了评估机构不能与一般工商企业或其他服务企业等同看待，其设立需相关行政管理部门或者行业协会提供一种类似许可性质的认可，以使公众信服，为公众提供更好的服务。由于中国的资产评估行业起步较晚，法制化环境有待完善，行业自律组织的权威性有待提高，这种国情决定了中国现阶段资产评估行业不可能像西方发达国家那样实行行业高度或完全自治，仍需要行政管理部门发挥重要的职能作用。
特别是由于国有企业事关国计民生和国家经济命脉，而国有资产评估在整个评估业务体系中占有很大的比重，同时，评估还涉及以上市公司投资者为主体的公众利益，如果彻底放开，取消资产评估行业的行政许可，由于许多社会公众甚至某些政府管理人员对评估业务并不具有专业知识和专业判断能力，很可能造成不具有评估能力的机构、不具备评估执业资格的人员开展涉及国计民生、公众利益的评估业务，无法保证评估结果的专业性和可靠性，就可能会给国家和公众利益带来巨大的损失。所以，无论从国有资产所有者，还是从公共管理者的角度，在现阶段行政部门都还有必要对评估机构实施行政许可。
（二）取消资产评估机构前置审批符合中央改革行政审批制度的政策要求。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，以激发市场活力，充分释放制度红利，增强经济内生动力。因此，要求“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”，在改革资产评估行政管理制度中，要注意把握以下原则：
一是要坚持市场优先原则。凡市场机制能够有效调节的，资产评估机构能够自主决定的，行业协会能够自律管理的，行政管理部门就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再设前置审批。行政管理部门要改变管理方式，加强事中事后监管，切实做到“放”、“管”结合，向审批事项的“负面清单”管理方向迈进，逐步做到审批清单之外的事项，均由市场主体依法自行决定。
二是要坚持社会自治原则。它属于民法范畴，基本理念是保障和鼓励（民事）主体依照自己的意志参与市场交易，强调在经济行为中尊重当事人设立、变更和消灭自己的（民事）权利义务的自由选择，让当事人按照自己的意愿形成合理的预期。当然，在现代市场经济条件下，国家出于对市场宏观调控和保护弱势群体及社会公共利益的需要，应当对社会自治予以适度限制，同时，当事人在行使该项权利时，也必然要承受由此带来的风险。
目前，深化行政审批制度改革是完善社会主义市场经济体制的客观需要，是维护社会主体权益、激发市场活力的必然要求，充分体现了中央对深化行政审批制度改革的决心。资产评估行业作为市场经济不可或缺的专业服务行业和重要组成部分，应当具有设立、变更和消灭自己的（民事）权利义务的自由选择权。作为“五龙治水”的五个评估行政管理部门应当根据中央关于深化行政审批制度改革的思路以及国务院机构和职能转变方案中有关减少资质资格许可和认定、改革工商登记制度的原则要求，顺应行政审批制度改革的方向要求，转变管理理念，取消评估机构前置审批，激发资产评估行业活力，挖掘市场潜力，提高行政监管水平。
（三）改革现行评估机构审批制度是资产评估行业健康发展的需要。
由于各评估行政管理部门都规定了具有本类别注册评估师资格的股东或合伙人应当占绝对比例，在强调专职执业的条件下，实际上注册评估师只能申请设立单项评估资质的机构，难以申请多项评估资质，这对于具有多种评估资格的复合型人才而言，也是一种社会人力资源的浪费。因此，现行有关评估机构设立审批的规定，已经成为资产评估机构做大做强和评估行业长足发展的制约瓶颈。
实际上，有的评估师一人具有多种评估资质，为了适应市场的需要，在申请设立不同的评估机构时，就会被“借来借去”，以满足该评估机构的设立条件，实际上是一套人马，挂多家机构的牌子。而在重庆、福建等地方，干脆就是一个机构，凭借主要股东或主要合伙人拥有的多种资格，向各行政管理部门分别申请评估资质。这种状况，造成评估机构疲于应对不同行政管理部门监管的局面。
随着经济社会的发展，除了传统评估业务外，在很多领域都为评估行业提供了广阔的发展空间。在税收领域，诸如财产税、资源税等税基的评估，以及已进入试点阶段的房地产税和未来可能开征的遗产税，评估机构出具的意见有助于确定计税基础。在资本市场，金融衍生工具评估、抵（质）押贷款动态评估、不良资产处置评估等也是评估机构的新兴业务。在企业管理中，如企业内控体系评价、企业财务管理评估、企业战略并购及境外资产管理等方面，评估机构也都可以提供不同专业视角的服务。在改进政府财政管理方面，财政部门可以通过政府购买服务方式，委托评估机构对财政资金运用、政府预算绩效管理等提供第三方的专业服务。同时，城镇化的推进、主体功能区的建立、资源补偿、拆迁补偿，灾害损失赔偿、生态价值评估等，都将为评估行业拓宽价值咨询的服务空间。
总之，资产评估业务拓展的趋势要求评估行业能够与之匹配地成长，发挥市场在资源配置中的决定性作用，就应当改革现行“五龙治水”导致市场分割的管理体制，给评估机构整合资源开展全方位综合评估业务创造条件，促使评估机构不断适应市场发展需要，在业务上增强专业综合服务能力和核心竞争力，在服务上追求更高的质量和执业水平，进一步提高评估行业的社会公信力。
三、实行注册制的具体构想
鉴于草案二审稿已经从宏观层面承认了资产评估行业现行管理体制，从尽快推进资产评估立法进程的角度考虑，我们建议从微观层面做些调整，以评估机构的“注册制”打破“五龙治水”的局面。
（一）注册制的内容。
“注册制”实质上是一种类似许可的执业条件认可，是一种形式审核制，是有关资产评估行政管理部门对评估机构的注册评估师人数、股东或合伙人资格、是否具有内部管理制度等法定条件进行书面审核，对符合条件的予以公告。不同专业评估资格具有不同的注册条件，只要达到了该专业评估准入的条件要求，即可注册从事相关评估业务。
也就是说，评估机构首先向工商部门申请机构设立登记，取得营业执照后即可先从事一般经营项目，如提供咨询服务等；工商部门应当在营业执照的经营范围中加注“经相关行政管理部门注册后方可执业”；评估机构设立登记后，达到某类评估专业条件要求的，就可向相关评估行政管理部门申请注册该资格，从而使一个机构逐步拥有多种评估资格。同时，各资产评估行政管理部门的注册条件不得具有限制申请注册其他评估资质的内容，比如对具有本评估专业资格的股东或合伙人，只要能够承担机构的法律责任即可，而不应规定能占绝对控制地位的多少比例。
相关行政管理部门的形式审核，除了审核注册评估师人数及其资格条件外，只对机构诸如包括财务管理制度、业务质量控制制度、人事管理制度、收益分配制度和评估风险控制制度等内部管理制度是否建立进行审核，而不对其合理性进行实质审查。
对于评估机构存续期间是否能够持续符合注册条件，有关资产评估行政管理部门通过每年注册来实行监督，并向社会公布注册结果。这也可连续掌握行业基本的动态信息，更好地履行行业监管职责，加强后续监管，从而达到“轻准入，重监管”的目的。
（二）注册制与前置审批的比较。
实行注册制，取消了评估机构的前置审批，体现了深化行政审批制度改革的精神。注册制与前置审批相比，有以下几个好处：
第一，前置审批是申请人在办理营业执照前必须先获得相关行政管理部门的审批，否则机构无法成立。注册制允许机构先成立，领取营业执照即可开展一般经营活动，有利于激发市场活力。
第二，注册制使评估机构的“准生证”发放权从评估行政管理部门转给了工商行政部门，评估行政管理部门则负责给开展某种评估业务的评估机构“上户口”，实现从“管机构”向“管业务”的转变，从而促成一个机构可以从事多种类别的评估业务，在一定程度上打破了“五龙治水”体制藩篱。
第三，注册制注重形式审查，不同于前置审批的实质性审查，有利于降低评估机构的申请成本，又仍可保留监管手段，体现了“管”与“放”相结合的原则要求。
（三）注册制与备案制的比较。
资产评估行业作为智力资本高度密集的专业服务业，在现阶段整个社会信用体系还没有完全建立，还缺乏相当程度诚信的情况下，由于备案不是行政许可行为，是否备案不影响评估机构执行评估业务的效力，备案制不是设立评估机构现实有效的制度设计。对于备案制可能产生的后果，注册制则可以避免，并为评估机构的后续监管提供有效的制度保障。
首先，工商管理部门不具有相关行政管理部门的管理优势，无法全面、完整、准确地掌握资产评估行业从业人员状况、股东或合伙人的资格、机构设立后如何确保评估质量的制度措施等相关信息，在设立登记时存在审核上的障碍。
其次，按照“谁审批，谁监管”的原则，工商行政管理部门对评估机构予以登记，却对评估专业无法履行有效的市场监管职责。资产评估行业如继续由各有关行政管理部门管理，却建立在申请人自觉遵循备案制度的基础上，难以实施后续监管，造成监管缺位，导致评估监管失控。
再次，备案制将大大削弱各评估行政管理部门的监管手段，虽然可以激发众多投资者创办评估机构的热忱，但在备案不清楚、不及时的情况下，社会公众没有条件甚至缺乏专业能力判断评估机构是否具备执业能力，完全依靠市场去检验评估专业的权威性和公信力，需要社会付出更大的代价。
（四）对完善草案二审稿的建议。
综上，在草案二审稿修改中，建议以注册制替代备案制，并明确以下规定：
1.申请设立资产评估机构的股东或者合伙人应当具有2名以上的注册评估师，并且最近3年内没有违法执业的记录，其中以公司制设立的资产评估机构应当至少具有8名以上的注册评估师。
2.资产评估机构从事评估业务实行注册制。评估机构应当自领取营业执照30日内向有关资产评估行政管理部门申请执业注册。有关资产评估行政管理部门应当将评估机构注册情况向社会公告。
3.国务院有关资产评估行政管理部门规定各自专业评估资格注册的条件，但不得具有限制资产评估机构申请其他专业评估资格注册的条件规定。
（作者供职于财政部条法司）