由国有土地使用权出让评估技术规范引发的几点探讨
由国有土地使用权出让评估技术规范引发的几点探讨
摘要：为规范国有建设用地使用权出让地价评估行为，2013年4月8日，国土资源部制订并公布了《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》（下文简称出让评估技术规范）。4年过去了，该文件有效规范了国有建设用地使用权出让地价评估以及其他补缴地价款的评估活动，但是在实际工作当中或者说执行过程中，遇到一些问题，比较突出的问题有出让评估技术规范中有关改变土地利用条件补缴地价款的规定与地方政府规范性文件不一致等，本文就《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》出台前后有关问题进行了探讨。
由国有土地使用权出让评估技术规范引发的几点探讨
龚文炳/湖南坤沅规划评估有限公司
一、出让评估技术规范的出台背景
关于出让评估技术规范的出台背景，国土资厅发〔2013〕20号通知中简单概括为一句话，那就是为规范国有建设用地使用权出让地价评估行为（本规范所称的土地使用权出让地价评估，是指土地估价师按照规定的程序和方法，参照当地正常市场价格水平，评估拟出让宗地土地使用权价格或应当补缴的地价款）。换言之，那就是在出让评估技术规范出台之前，国有建设用地使用权出让地价评估行为不太规范，尤其是国有出让土地改变土地用途、容积率等土地利用条件补地价款的评估行为，非评估机构主观意图不去规范评估行为，客观原因是出让评估技术规范出台之前没有一个具体的操作规范，通过梳理出让评估技术规范出台之前的一些文件，我们可以看到这么一个循序渐进的过程。
表：改变土地利用条件补缴地价款的相关政策
综观以上改变土地使用条件补缴地价款的相关政策，从最初的补缴地价差到补缴楼面地价、择高确定楼面地价，从只言片语的规定到详细的评估技术规范出台，这就是出让评估技术规范出台的背景。
二、地方政府规范性文件与出让
评估技术规范不一致
出让评估技术规范的出台，大大规范了评估机构的评估行为，也为评估机构提供了一个明确的评估依据。但是，如前文所述，出让评估技术规范的出台历经了一个比较长的过程，出台之前各行其是，出台后呢，问题仍然存在，部分县市地方人民政府针对改变土地利用条件应补缴的地价款出台的规范性文件与出让评估技术规范针对同一事项的规定是不一致的。
以部分县市的文件为例与出让评估技术规范进行了对比，如下表：
表：出让评估技术规范与其他地方政府规范性文件对比一览表
三、实例测算对比
为方便对比，下面仅针对土地调整容积率这一种情况，用基准地价系数修正法一种方法进行测算来举例说明不同的规定对补缴地价款的数额的差异。
案例背景：某县房地产有限责任公司通过挂牌方式于2012年8月27日取得一宗住宅用地，土地面积为8041平方米，取得价格为601万元，土地单价为747.41元/平方米，出让合同载明容积率为2.2，规划建筑面积为17690平方米。
2016年6月1日，该项目竣工，县规划管理局出具的规划核实意见书显示，该项目实际建成面积为27017.8平方米，实际容积率为3.36，比原规划建筑面积多9327.8平方米。
为核定该项目提高土地容积率应补缴的地价款，县国土资源局对外委托土地评估机构对上述宗地进行评估，为出让方核对应补缴的地价款提供价格参考。
仅采用基准地价系数修正法进行测算的过程如下：
基准地价系数修正法计算公式为：P住=区片价×（1＋∑Ki）×Ky×Kv×Kt×Ks×Ka＋Kf
1.新容积率规划条件下评估期日的楼面地价（容积率3.36）：
P住=区片价×（1＋∑Ki）×Ky×Kv×Kt×Ks×Ka＋Kf
=815×（1＋0.06）×0.9978×1.32×1.056
×1.02×1.0＋0=1226元/平方米。
楼面地价=土地单价÷容积率=1226÷3.36=365元/平方米。
2.原容积率规划条件下评估期日的楼面地价（容积率2.2）：
P住=区片价×（1＋∑Ki）×Ky×Kv×Kt×Ks×Ka＋Kf
=815×（1＋0.06）×0.9978×1.15×1.056
×1.02×1.0＋0 =1068元/平方米。
楼面地价=土地单价÷容积率=1068÷2.2=485元/平方米。
3.原容积率下出让时楼面地价进行期日修正后在评估期日的楼面地价（容积率2.2）
楼面地价=土地单价×期日修正系数÷容积率
=747.41×1.2325÷2.2=419元/平方米。
按S市人民政府关于印发《S市国有建设用地使用权供应管理暂行规定》的通知（市政发〔2013〕15号）的规定进行测算：
应补缴的地价款=现时评估楼面地价×增加建筑面积
=365×9327.8=340.46万元；
按出让评估技术规范的规定进行测算：
应补缴的地价款=择高确定的楼面地价×增加建筑面积
=485×9327.8=452.40万元；
以上过程均严格按照基准地价修正体系结合评估宗地实际情况进行测算。采用相同的测算过程，依据不同的文件得出的评估结论相差112万元，相差迥异。
四、困惑
法律、法规和规章以外的“规范性文件”是一类《立法法》没有规定却在实践中会对公民权利和义务产生重大影响的法律文件，《立法法》对于“法律”、“行政法规”、“规章”、“地方性法规”之间的效力等级关系作了比较明确的界定，但对于与这些法律文件具有相同制定主体的“规范性文件”与它们之间的效力等级关系却没有作任何规定。因此，理论界要么对于此类“规范性文件”的范围、效力等级等问题存在很多似是而非甚至是错误的认识，要么对实践中出现的“规范性文件”混乱现象缺乏应有的理论回应。
因此，作为评估机构，就有点无所适从了。面对巨大的经济利益，作为行政行为相对人肯定愿意采用对自己有利的文件，作为行政主管部门，很多时候为降低工作阻力也愿意采用对行政行为相对人有利的文件。
2015年某省国土资源主管部门组织了对全省范围内土地评估机构的报告抽查，其中就有一家评估的评估报告（调整容积率补缴地价款的评估报告）因未按照出让评估技术规范评估被评定为不及格报告，该评估机构受到停业整顿的处分，但是因采纳该评估报告作出的行政行为呢？值得探究。
参考文献：[1],黄金荣、“规范性文件”的法律界定及其效力、法学、2014年、7期。
作者QQ：279418122